di Massimo Foccardi e Fabio Mattiuzzo
Art. 4
Misure di programmazione e di controllo sul contenimento del consumo di suolo
1. Il consumo di suolo è gradualmente ridotto nel corso del tempo ed è soggetto a programmazione regionale e comunale.
2. La Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare, stabilisce entro centottanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge:
a) la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale nel periodo preso a riferimento, in coerenza con l’obiettivo comunitario di azzerarlo entro il 2050, e la sua ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei, anche sulla base del “Documento per la pianificazione paesaggistica” di cui all’Allegato B3 della deliberazione della Giunta regionale n. 427 del 10 aprile 2013, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto n. 39 del 3 maggio 2013, tenendo conto, sulla base delle informazioni disponibili in sede regionale e di quelle fornite dai comuni con le modalità e nei termini indicati al comma 5, dei seguenti aspetti:
1) delle specificità territoriali, in particolare di quelle montane, in armonia con quanto previsto dalla legge regionale 8 agosto 2014, n. 25 “Interventi a favore dei territori montani e conferimento di forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa, regolamentare e finanziaria alla provincia di Belluno in attuazione dell’articolo 15 dello Statuto del Veneto” e di quelle relative ai comuni ad alta tensione abitativa;
2) delle caratteristiche qualitative, idrauliche e geologiche dei suoli e delle loro funzioni eco-sistemiche;
3) delle produzioni agricole, delle tipicità agroalimentari, dell’estensione e della localizzazione delle aree agricole rispetto alle aree urbane e periurbane;
4) dello stato di fatto della pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica;
5) dell’esigenza di realizzare infrastrutture e opere pubbliche;
6) dell’estensione del suolo già edificato, della consistenza delle aree e degli edifici dismessi o, comunque, inutilizzati;
7) delle varianti verdi approvate dai comuni ai sensi dell’articolo 7 della legge regionale 16 marzo 2015, n. 4 “Modifiche di leggi regionali e disposizioni in materia di governo del territorio e di aree naturali protette regionali”;
8) degli interventi programmati dai Consorzi di sviluppo di cui all’articolo 36, comma 5 della legge 5 ottobre 1991, n. 317 “Sistemi produttivi locali, distretti industriali e consorzi di sviluppo industriale”;
b) i criteri di individuazione e gli obiettivi di recupero degli ambiti urbani di rigenerazione, nel rispetto delle specifiche finalità di cui all’articolo 2, comma 1, lettera h), nonché gli strumenti e le procedure atti a garantire l’effettiva partecipazione degli abitanti alla progettazione e gestione dei programmi di rigenerazione urbana sostenibile di cui all’articolo 7;
c) le politiche, gli strumenti e le azioni positive per concorrere, in collaborazione con le autonomie locali e gli altri enti pubblici, al conseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 3;
d) le regole e le misure applicative ed organizzative per la determinazione, registrazione e circolazione dei crediti edilizi, tenendo conto di quanto previsto dall’articolo 46, comma 1, lettera c), della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, ferma restando la disciplina di cui all’articolo 36 della medesima legge;
e) le procedure di verifica e monitoraggio, avvalendosi dell’attività dell’osservatorio della pianificazione territoriale e urbanistica di cui all’articolo 8 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11;
f) i criteri di individuazione degli interventi pubblici di interesse regionale di cui all’articolo 11 per i quali, mancando alternative alla loro localizzazione negli ambiti di urbanizzazione consolidata, non trovano applicazione le limitazioni di cui al presente Capo, fermo restando il loro assoggettamento ad idonee misure di mitigazione e ad interventi di compensazione ecologica;
g) l’articolazione, l’ambito di intervento, le modalità, i tempi di presentazione, i criteri di selezione delle domande e la relativa modulistica, del fondo regionale di cui all’articolo 10;
h) ogni altra indicazione anche metodologica ritenuta appropriata in funzione degli obiettivi perseguiti dal presente Capo.
3. Il provvedimento di cui al comma 2, lettera a), è adottato dalla Giunta regionale sentito il Consiglio delle autonomie locali (CAL) di cui all’articolo 16 dello Statuto; fino all’istituzione del CAL, tale parere è espresso dalla Conferenza Regione-Autonomie locali di cui all’articolo 12 della legge regionale 3 giugno 1997, n. 20 “Riordino delle funzioni amministrative e principi in materia di attribuzione e di delega agli enti locali”.
4. Il decorso del termine di centottanta giorni di cui al comma 2 è sospeso per l’acquisizione dei pareri della competente commissione consiliare e del CAL di cui al comma 3, entrambi da rendersi entro sessanta giorni dal ricevimento della proposta di provvedimento della Giunta regionale, decorsi i quali si prescinde dai pareri.
5. Le informazioni territoriali che i comuni trasmettono alla Giunta regionale, ai sensi del comma 2, lettera a), sono rese nella scheda informativa di cui all’allegato A, che sarà trasmessa, tramite posta elettronica certificata, entro tre giorni dall’entrata in vigore della presente legge e che i comuni restituiscono alla Giunta regionale entro i successivi sessanta giorni; decorso inutilmente tale termine, nei comuni che non hanno provveduto si applicano, fino all’integrazione del suddetto provvedimento della Giunta regionale sulla base dei dati tardivamente trasmessi, le limitazioni previste dall’articolo 13, commi 1, 2, 4, 5 e 6.
6. La Giunta regionale, sulla base dei dati forniti dall’osservatorio della pianificazione territoriale ed urbanistica di cui all’articolo 8 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11, sottopone a revisione almeno quinquennale la quantità massima del consumo di suolo ammesso nel territorio regionale ai sensi del comma 2, lettera a).
7. La Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare, può modificare od integrare la scheda informativa di cui all’allegato A.
Sommario: 1. Osservazioni generali – 2. I compiti della Giunta regionale – 3. I compiti dei Comuni – 4. Considerazioni finali.
1. Osservazioni generali
Con l’articolo 4 il legislatore introduce le misure di programmazione e di controllo delle politiche urbanistiche comunali finalizzate al contenimento del consumo di suolo, affidando alla Giunta regionale importanti ed urgenti compiti gestionali ed attuativi per l’implementazione di tali misure. E per svolgere questa attività nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, la Giunta regionale ha bisogno del contributo attivo dei Comuni nella definizione del quadro d’insieme, all’interno del quale dovranno essere messe a punto le nuove misure di contenimento.
Entro tre giorni dall’entrata in vigore della legge, la Regione è tenuta a trasmettere – tramite posta elettronica certificata – la scheda informativa che i Comuni sono tenuti a compilare per poter acquisire una parte significativa delle informazioni territoriali necessarie alla Giunta regionale per emanare il provvedimento previsto dall’articolo 4, lettera a).
La completa efficacia della legge è stata infatti subordinata all’adozione del provvedimento attuativo più rilevante – soprattutto dal punto di vista degli effetti “urbanistici” – tra quelli previsti dalle nuove disposizioni, cioè della Deliberazione con la quale la Giunta regionale stabilirà la quantità massima di consumo di suolo ammessa nel territorio regionale e la sua ripartizione per ambiti comunali o sovracomunali omogenei. Nella definizione di questi limiti è ovviamente cruciale poter partire da informazioni il più possibile corrette ed aggiornate e, per questo motivo, è stata ritenuta necessaria l’integrazione delle numerose informazioni già disponibili in sede regionale, con quelle fornite direttamente dai Comuni attraverso la compilazione della scheda informativa.
Il legislatore ha, in questo caso, opportunamente “agganciato” le due componenti conoscitive, quella regionale (co. 2 lett. a) punti da 1 a 8) e quella comunale relativa allo stato di attuazione della pianificazione urbanistica (co. 5), per consentire alla Giunta di provvedere in maniera appropriata ed entro il termine di 180 giorni alla determinazione della quantità massima di consumo di suolo nel territorio regionale e, conseguentemente, alla sua ripartizione.
2. I compiti della Giunta regionale
Per poter decidere misure così importanti per il futuro assetto del territorio regionale come quelle che dovranno essere assunte nei prossimi anni per contenere il consumo di suolo, la Giunta dovrà tener conto di una pluralità di informazioni, nella logica che ogni buona decisione non può che partire da una buona informazione.
In armonia con il dettato normativo dichiarato al co. 1 “Il consumo di suolo è gradualmente ridotto nel corso del tempo ed è soggetto a programmazione regionale e comunale” il legislatore ha definito le linee d’azione affinché la Giunta elabori e fornisca non solo quantità e modalità operative (co. 2 lett. a) ma anche criteri, regole, indicazioni metodologiche per l’attuazione degli obiettivi della legge e perseguire le nuove politiche sul contenimento del consumo di suolo (co. 2 lettere da b) ad h).
Ecco perché la base informativa necessaria per la messa a punto delle misure attuative di primo livello (co. 2 lett. a) deve considerare, oltre agli aspetti legati alle specificità territoriali di natura sociale ed economica (aree montane, Comuni ad alta tensione abitativa), le caratteristiche qualitative, idrauliche e geologiche dei suoli e le loro funzioni eco-sistemiche, le produzioni agricole, le tipicità agroalimentari, l’estensione e la localizzazione delle aree agricole rispetto alle aree urbane e periurbane, ed ogni altro elemento di valutazione utile a rendere conto in maniera trasparente delle misure che saranno adottate, non solo in rapporto alla capacità concreta di raggiungere l’obiettivo primario (la riduzione del consumo di suolo), ma anche in rapporto alla consapevolezza degli effetti ambientali, sociali, economici e politici che conseguiranno dall’adozione delle misure medesime.
Tale obiettivo deve essere concluso con apposito provvedimento dalla Giunta regionale entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge pubblicata sul BUR n. 56 del 9 giugno 2017.
3. I compiti dei Comuni
Le disposizioni contenute al co. 2 lett. a) vanno coordinate con quanto disposto dal co. 5 che, come anticipato in premessa, sigillano il binomio Regione-Comune per l’attuazione degli aspetti programmatori/ripartitivi del provvedimento della Giunta regionale da redigere entro 180 giorni.
La Giunta infatti per poter decidere misure così importanti per il futuro assetto del territorio regionale ha bisogno di una “fotografia” aggiornata dello stato della pianificazione comunale.
Pare in questo senso ampiamente giustificato il fatto che la legge si rivolga direttamente ai Comuni per poter acquisire in tempi rapidi informazioni aggiornate sullo stato delle previsioni urbanistiche, tanto in riferimento all’attuazione degli strumenti (sia quelli adeguati alla l.r. n. 11/2004 che i “vecchi” PRG), quanto in riferimento alle concrete trasformazioni insediative o alle scelte “virtuose” finalizzate ad invertire il processo di progressiva urbanizzazione del territorio.
Lo sforzo “informativo” richiesto ai Comuni è stato peraltro reso il meno oneroso possibile nel corso del dibattito consiliare. Infatti nella versione del DDL licenziato dalla Seconda Commissione Consiliare la scheda informativa allegata prevedeva la compilazione di una numerosa serie di dati da parte dei comuni. Le possibili problematiche indotte da quella previsione hanno verosimilmente orientato il legislatore alla sua sostituzione, nel testo definitivo, con una più appropriata formulazione del questionario della scheda al fine di consentire ai Comuni la compilazione e la restituzione entro il termine fissato in 60 giorni. Tale termine appare del tutto motivato, in ragione non solo della semplificazione operata, ma anche per effetto della versione in parte “autocompilativa” per tutte quelle informazioni già in possesso della regione e che caratterizzano ogni comune.
La scheda (Allegato A alla legge) risulta, di fatto, un foglio elettronico di agevole compilazione, scaricabile dalla pagina internet del portale regionale, nel quale sono state fornite tutte le istruzioni per la compilazione dei dati essenziali richiesti. Il foglio elettronico contiene già tutta una serie di informazioni riferite ad ogni singolo Comune, estraibili attraverso la selezione del codice ISTAT identificativo del Comune stesso.
Nella prima parte della scheda risultano in questo modo “precompilate” una serie di informazioni generali, quali il nome del Comune, la Provincia o Città Metropolitana di appartenenza, la superficie territoriale, l’inclusione nell’elenco dei “Comuni ad alta tensione abitativa” (Delibera CIPE n. 87/2003), la zona altimetrica (Pianura, Collina o Montagna), la classe di pericolosità sismica (D.C.R. n. 67 del 3 dicembre 2003), ecc..
La seconda parte della scheda (pagina 2) – per la quale vengono dichiarate le sue finalità essenzialmente informative -, consente ai Comuni di reperire le quantità estratte dalla Banca dati della Carta della copertura del suolo 2012 della Regione del Veneto (la cui classificazione deriva dal programma europeo CORINE-Land Cover). Appare chiaramente la volontà del legislatore di non assegnare all’estrazione di questi dati alcun valore urbanistico avendo il solo scopo di coadiuvare i Comuni nei compiti loro assegnati, attraverso la restituzione di una “fotografia” omogenea del proprio territorio al 2012 con un focus sulle quantità relative ai Territori Modellati Artificialmente (Classe 1 CORINE-Land Cover), che rappresentano il territorio trasformato alla data del 2012.
Ad ogni Comune vengono in definitiva richieste alcune informazioni dirette riferite a:
- dati di tipo ricognitivo, ovvero all’avvenuto adeguamento della pianificazione alla l.r. n. 11 del 2004 (presenza o meno di PAT o PATI integrale approvato) e all’attuale popolazione residente.
- informazioni territoriali afferenti alla pianificazione vigente ed allo stato di attuazione delle previsioni in essa contenute, suddivise nelle due macro-destinazioni prevalenti: quella residenziale e quella produttiva (intesa come sommatoria dei differenti usi – industriale, artigianale, commerciale, direzionale, turistico-ricettiva, ecc.).
I dati richiesti sono limitati a quelli strettamente necessari e in buona parte reperibili senza eccessivo impegno. L’informazione per la quale è richiesto uno sforzo maggiore da parte degli uffici tecnici comunali è probabilmente quella che riguarda i dati relativi alla “Superficie territoriale prevista”.
Per i pochi Comuni che non hanno ancora approvato o adottato il PAT il compito è relativamente semplice, in quanto andrà riportata nella scheda la “Superficie territoriale” delle previsioni di espansione complessivamente previste nel PRG vigente.
L’estrapolazione del dato potrebbe invece risultare più complicata nei Comuni dotati di PAT, per i quali il dimensionamento previsionale è parametrizzato in volume o superfici lorde di pavimento (o altro ancora), e dove le previsioni cartografiche contengono indicazioni preferenziali di sviluppo non conformative in considerazione della natura strategica del Piano. La nota contenuta nella scheda precisa opportunamente che i valori dovranno essere stimati in funzione dell’indice medio per singola ATO.
Completano la dotazione delle informazioni richieste, sempre in relazione alle finalità della legge, alcuni dati inerenti le superfici oggetto delle varianti allo strumento urbanistico generale ai sensi dell’articolo 7 della legge regionale 16 marzo 2015, n. 4 – cd. Varianti Verdi – e le superfici oggetto di interventi programmati dai Consorzi di Sviluppo ai sensi dell’art. 36, co. 5, della legge 5 ottobre 1991, n. 317, nonché le superfici di aree dismesse all’interno del proprio territorio comunale.
4. Considerazioni finali
È da ritenere che l’insieme delle informazioni che perverranno dai Comuni costituiscano solo una parte della base conoscitiva necessaria per la corretta chiave di lettura delle diverse componenti del territorio regionale ed è perciò evidente che, per la stesura del provvedimento finale, la Giunta regionale dovrà avvalersi di analisi multicriteriali, così da pervenire ad una lettura complessiva degli aspetti coinvolti ed all’adozione di scelte argomentate, consapevoli, eque e trasparenti.
Resta dunque in capo alla Giunta il compito più rilevante per l’attuazione di misure determinanti per il territorio regionale come quelle che dovranno essere assunte nei prossimi anni per contenere il consumo di suolo.
L’ultima annotazione riguarda il comma 7 di chiusura dell’art. 4 che consente alla Giunta, sentita la commissione consigliare, di modificare o integrare la scheda; tale disposizione è senza dubbio opportuna per consentire quelle modifiche che si rendessero necessarie sotto il profilo operativo in sede di prima applicazione della legge.