di Andrea Comacchio, Barbara Lazzaro, Anna Fumagalli e Rita Boccardo
Art. 26
Modifica dell’articolo 45 ter della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”
1. Dopo la lettera i) del comma 6 dell’articolo 45 ter della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 è aggiunta la seguente:
“i bis) la promozione della formazione dei Parchi agro-paesaggistici-sovracomunali, per la tutela e valorizzazione del territorio rurale, del paesaggio e delle attività agricole, anche con la partecipazione dei produttori locali e degli abitanti delle aree interessate. I parchi hanno le seguenti finalità:
1) l’arresto della dispersione insediativa e il conseguente contenimento del consumo di suolo;
2) la formazione di una rete ecologica estesa a scala territoriale e la salvaguardia della biodiversità;
3) la progressiva riconversione dell’agricoltura verso la multiproduttività, favorendo la sicurezza alimentare, le filiere corte, l’agricoltura biologica e quella che recupera le tradizioni locali e che preserva la biodiversità;
4) il ritorno alla terra con il recupero dei terreni abbandonati o sottoutilizzati e la creazione di nuove economie connesse all’agricoltura;
5) la tutela dei beni storici e culturali presenti nel territorio rurale, lo sviluppo dei valori paesaggistici e della qualità dell’abitare, la diffusione dei principi della bioarchitettura, la creazione di itinerari culturali;
6) la bellezza e il decoro del paesaggio.”.
Nell’ambito del titolo V bis della l.r. n. 11/2004, dedicato al paesaggio, viene integrato l’articolo 45 ter, che fissa il ruolo e le competenze della Regione Veneto.
L’articolo in questione riconosce un principio fondamentale: la tutela e la valorizzazione del territorio rurale, del paesaggio e delle attività agricole devono essere considerate le più efficaci “politiche attive” di contrasto al consumo di suolo. Per tale finalità, la Regione promuove la formazione (progettazione e istituzione) di Parchi agro-paesaggistici sovracomunali, capaci di coniugare forme di agricoltura più sensibili verso l’ambiente e l’integrità del territorio, con la salvaguardia della biodiversità, la tutela dei beni storici e culturali, la tutela del paesaggio, il contenimento del consumo di suolo e il recupero dei terreni abbandonati.
A partire dalla Convenzione Europea del Paesaggio (Firenze, 20 ottobre 2000), che definisce il paesaggio come “una determinata parte di territorio, così percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalla loro interrelazioni” , fino al Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (d.lgs. n. 42/2004) che reinterpretata tale definizione allargando il paesaggio al “territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”, è indubbio che il paesaggio rurale, più di altre categorie tipologiche, risulta caratterizzato proprio dall’interazione di fattori naturali ed antropici. Già nel 1961 Emilio Sereni lo definiva “quella forma che l’uomo, nel corso ed ai fini delle sue attività produttive agricole, coscientemente e sistematicamente imprime al paesaggio naturale”.
Più recentemente (DM n. 17070 del 19/11/2012) il Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali ha definito il paesaggio rurale tradizionale e di interesse storico, riferito alle porzioni di territorio classificato come rurale e/o elementi lineari o puntuali, che pur continuando il loro processo evolutivo, conservano evidenti testimonianze della loro origine e della loro storia, mantenendo un ruolo nella società e nell’economia.
In proposito, l’«Atlante Ricognitivo degli Ambiti di Paesaggio del Veneto», ricompreso negli elaborati del PTRC adottato nel febbraio 2009, con l’individuazione dei 14 ambiti omogenei di paesaggio nel territorio regionale, rappresenta l’attuale quadro di riferimento per la conoscenza dei caratteri del paesaggio veneto e dei processi di trasformazione che lo interessano, con la contestuale definizione di 37 obiettivi di qualità paesaggistica; all’interno di tale suddivisione acquistano rilevanza, e non solo per estensione, gli ambiti agricoli di rilievo paesaggistico, caratterizzati dall’integrazione del sistema ambientale e del relativo patrimonio naturale con l’azione dell’uomo volta alla coltivazione e trasformazione del suolo.
Fra le definizioni paesaggistiche tematiche del PTRC, si trova anche la Rete Ecologica Regionale, che individua l’articolazione spaziale funzionale dei caratteri ecosistemici del paesaggio.
Nel Veneto vaste aree del territorio rurale costituiscono, per le loro caratteristiche paesaggistiche, un prezioso patrimonio di interesse storico-culturale della collettività intera, da conservare, tutelare e valorizzare. Si pensi alle vaste aree montane che delimitano il lago di Garda e i monti Lessini, che arricchiscono il patrimonio storico della Città di Verona con una forte relazione con gli elementi naturali e paesaggistici. Nell’area vicentina emergono con forza le bellezze dei monti Berici e dell’Altopiano, uniti da una vasta area di risorgive caratterizzata dalla estesa presenza di aree prative. Analoghe vaste superfici a prato sono presenti nell’alta Padovana, mentre nella porzione più a sud il graticolato romano e la bonifica antica disegnano con regolarità il territorio. Anche l’area trevigiana è fortemente caratterizzata dalle colline vitate e dagli ampi coltivi irrigui della pianura, così come estremamente vario è il territorio della provincia di Venezia, solcato dai corsi d’acqua dei fiumi di risorgiva e da assetti territoriali di bonifica recente nella parte orientale. Infine, Rovigo trova nell’area deltizia un ambiente unico, dominato paesaggisticamente dagli ampi rilevati arginali dei rami deltizi del Po, dalle grandi colture e i vasti specchi acquei delle zone vallive e lagunari prossimi al mare. Ampi territori boschivi dell’area alpina e prealpina della provincia di Belluno sono solcati, nella Valbelluna, da una sequenza di nuclei edificati intervallati da ampi spazi a destinazione agricola e boschiva.
I paesaggi agrari non sono però giardini; la loro formazione ed evoluzione dipende da un complesso di soggetti e di processi ambientali, sociali ed economici. L’agricoltura non è, pertanto, solamente una attività di produzione di cibo, ma un sistema di relazioni che la configura come un imprescindibile fattore sociale ed economico di conservazione, gestione e trasformazione dei paesaggi.
In molte aree del Veneto l’evoluzione delle aziende agricole ha portato verso modelli produttivi specializzati che, in assenza di norme volte a tutelare la risorsa suolo, ha facilitato i cambiamenti d’uso, l’omogeneizzazione del territorio coltivato, l’abbandono degli edifici rurali. Nel contempo, la progressiva distanza fra agricoltore e consumatore ha allontanato la società dal mondo rurale; la conoscenza degli aspetti naturalistici, storici e culturali del territorio, un tempo patrimonio condiviso, è divenuto oggi una materia complessa e specialistica che richiede l’impegno e il contributo della collettività intera.
Tutto ciò ha favorito, anche sotto l’azione delle successive riforme della politica agricola comunitaria, un generale riesame dei tradizionali obiettivi del settore primario; stanno infatti prendendo sempre più piede forme di agricoltura più sensibili verso l’ambiente e l’integrità del territorio: la produzione biologica, la prima trasformazione agroalimentare dei prodotti agricoli, una serie di nuove attività orientate alla produzione di molteplici servizi complementari di carattere ricreativo, turistico, didattico, sociale, energetico ed ambientale. Sul mercato cominciano ad affermarsi aziende agricole multifunzionali con modelli organizzativi innovativi che trovano opportunità economiche nel massimizzare queste attività integrative.
Del resto, l’evoluzione del rapporto tra agricoltura e territorio è al centro dell’attenzione dell’Unione Europea che, con l’ultima modifica della Politica agricola comunitaria, ha inaugurato una nuova fase di programmazione di sviluppo rurale. Nel Programma di Sviluppo Rurale del Veneto 2014-2020 viene infatti riconosciuto il ruolo centrale dell’agricoltura nella produzione di una serie di benefici, direttamente connessi ai diversi modelli di produzione e trasformazione del cibo, che possono contribuire al benessere e alla qualità della vita della popolazione. Beni e servizi pubblici quali la regolazione del ciclo dell’acqua, la tutela della biodiversità, del paesaggio, la tutela delle risorse idriche e della sicurezza idraulica, la prevenzione del dissesto idrogeologico, la fissazione del carbonio e la mitigazione dei cambiamenti climatici, la conservazione del suolo, sono ora monitorati e apprezzati.
È una fase questa di enorme cambiamento, che pone al centro delle politiche comunitarie, e degli strumenti di programmazione regionale adottati per darne applicazione, la responsabilità delle aziende nella gestione del territorio e le guida, anche attraverso l’implementazione dei programmi agro-ambientali, verso un graduale passaggio da un sostegno al reddito indifferenziato ad un sostegno per la produzione di beni pubblici. La conservazione del paesaggio e delle peculiarità territoriali rientra tra queste finalità.
Il cambiamento della percezione del paesaggio e il riconoscimento da parte della società del suo valore culturale oltre che naturalistico può aprire a nuovi servizi ambientali, turistici, didattici, ma anche a nuovi prodotti; la qualità del prodotto si arricchisce così di nuovi significati, che nascono da articolati rapporti tra il prodotto e il sistema territorio e tra produttore e consumatori. Questo modo di interagire tra le parti è fattore fondamentale per il raggiungimento dello sviluppo rurale e della protezione delle risorse paesaggistiche e ambientali.
In quest’ottica deve essere letta e positivamente valutata la volontà della Regione Veneto di sostenere la formazione, sul proprio territorio, non solo a livello locale ma di area vasta, di parchi agro-paesaggistici che si pongano come obiettivo la riqualificazione del territorio rurale nei suoi diversi sottosistemi, che definiscono la complessità e la dinamicità del territorio stesso: il sistema agricolo-produttivo, il sistema agroambientale, il sistema del paesaggio agrario e dell’architettura rurale.
La citata Convenzione europea dispone di “integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonché nelle altre politiche che possono avere un’incidenza diretta o indiretta sul paesaggio”.
Bene, siamo di fronte ad un territorio dinamico, interessato da una serie di fenomeni che tendono a modificarne l’equilibrio: l’espansione urbana e i cambiamenti d’uso del suolo; la perdita di terreni coltivabili; la perdita degli elementi naturali e paesaggistici; i conflitti d’interesse tra le diverse parti sociali; la perdita di contatto tra produzione e consumo del cibo; l’insicurezza alimentare delle fasce più povere della popolazione. Pertanto, si fa sempre più pressante l’esigenza di definire e attuare nuovi modelli di gestione integrata dei terreni agricoli, in grado di perseguire finalità di natura socio-economica e ambientale-paesaggistica.
Con l’applicazione dell’innovato articolo 45 ter della l.r. n. 11/2004 viene finalmente riconosciuta l’importanza di sviluppare un ragionamento specifico sullo spazio rurale e sull’integrazione fra politiche agricole e politiche di pianificazione urbanistica e territoriale, attraverso l’approvazione di strumenti nei quali la valorizzazione, la riqualificazione, la gestione integrata dei differenziati e molteplici contesti rurali, figurino tra gli obiettivi prioritari e strategici.
Ma affinché questo strumento urbanistico sia realmente efficace, diventa fondamentale che il territorio del Parco agro-paesaggistico venga conosciuto in tutte le sue componenti e peculiarità: negli aspetti fisici e morfologici, vegetazionali e naturalistici, ecologici, insediativi ed architettonici, storici e culturali, l’uso del suolo, le vocazioni agricole, le componenti e i caratteri ambientali e paesaggisti. In proposito è opportuno richiamare il compito che la stessa legge regionale n. 11/2004 attribuisce ai piani di assetto del territorio comunali e intercomunali (PAT-PATI) nell’assunzione di scelte in materia di pianificazione urbanistica sulla base di un quadro conoscitivo completo e approfondito, che contenga “il complesso delle informazioni necessarie che consentono un’organica rappresentazione e valutazione dello stato del territorio e dei processi evolutivi che lo caratterizzano, riferimento indispensabile per la definizione degli obiettivi e dei contenuti di piano per la valutazione di sostenibilità”. Recentemente è intervenuta la Giunta regionale con la deliberazione n. 816/2017, che ha approvato gli “Orientamenti operativi” tesi a fornire uno schema metodologico per l’analisi, la valutazione, la pianificazione del territorio rurale, finalizzato alla predisposizione del Quadro Conoscitivo e del progetto del PAT; tali “Orientamenti operativi” potranno costituire un valido supporto anche nelle scelte che daranno fondamento alla istituzione dei parchi agro-paesaggistici sovracomunali.
Uno dei punti di forza di tale strumento sarà proprio la capacità del territorio del parco di sviluppare le molteplici funzioni dell’attività agricola a cui si associano una serie di benefici per la collettività sopra richiamati. Ecco che nei parchi agro-paesaggistici-sovracomunali la pianificazione della produzione di cibo, insieme a quella ambientale e territoriale, potranno assumere un ruolo di primo piano all’interno della più generale strategia di sviluppo del territorio, in grado di garantire la sostenibilità delle produzioni agricole e delle trasformazioni del territorio; ciò non può avvenire senza il coinvolgimento attivo delle comunità locali presenti sul territorio.
In questo senso i parchi in argomento potranno essere uno strumento di gestione in grado di costruire un nuovo rapporto “dinamico” tra agricoltura e territorio, cittadini e agricoltori, spazi pubblici e privati, favorendo un’interazione armonica e sostenibile tra paesaggio, ambiente e attività economiche locali; più ancora, possono divenire il “terreno” sul quale dare attuazione a forme innovative di gestione del patrimonio ambientale e paesaggistico, quali i contratti di paesaggio, le reti d’impresa, collaborazioni pubblico-private, i pagamenti per i servizi ecosistemici.
In questo contesto, il ruolo della Regione dovrà essere quello di promotrice e soggetto attivo – al fine di sostenere le trasformazioni del territorio evocate nei 6 punti dell’elenco definito nell’integrazione dell’articolo 45 ter – favorendo investimenti e facilitando l’accesso agli strumenti finanziari a sostegno dei Parchi agro-paesaggistici, da quelli locali (ad esempio con elementi di perequazione urbanistica) ai bandi regionali (PSR) ed europei, lasciando spazio e sostenendo le iniziative locali.